88 中国信息通信研究院 2025年9月电信普遍服务发展状况蓝皮书No.202503版权声明 本蓝皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本蓝皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述 声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 电信普遍服务的核心目标是确保所有地域、所有人群都能以可 负担的价格接入并使用现代化的信息通信服务。电信普遍服务是弥 合数字鸿沟、促进社会公平、提升公共服务的关键举措。纵观全球， 各国政府均将推动电信普遍服务视为重要的公共政策目标，积极实 践多样化的政策机制。 为了让农村及偏远地区居民公平使用通信设施及其服务，共享 数字红利，我国政府一直以来积极推进电信普遍服务工作。 21世纪 初期全面启动农村通信“村村通工程”，历经十余年探索，推动行 政村通电话比例达到 100%，取得了历史性成就。2013 年“宽带中 国”战略明确将宽带纳入电信普遍服务， 2015年国务院出台电信普 遍服务补偿机制，再经十年探索与实践，从支持光纤通达到 4G、5G 网络建设，从支持行政村向边疆、海岛拓展，推动我国实现“村村 通宽带”，农村及偏远地区宽带网络水平实现跨越式发展，成为全 球瞩目的典范。 为全面反映发展脉络、客观分析现状、总结中国智慧、科学规划 未来，本报告立足中国实践，首次系统梳理和总结我国电信普遍服务 的发展历程，通过科学数据客观呈现农村宽带网络发展状况和应用 现状，深入总结凝练政策机制持续创新、技术演进迭代赋能以及中 央和地方政府、电信企业、社会多方协同共建的宝贵经验，为全球 弥合数字鸿沟、促进可持续发展提供可借鉴的中国方案。 目 录 一、电信普遍服务概念和内涵 ....................................................................................1 （一）电信普遍服务概念....................................................................................1 （二）电信普遍服务内涵 ....................................................................................3 （三）电信普遍服务政策举措............................................................................4 （四）电信普遍服务实施情况 ............................................................................8 二、我国电信普遍服务发展历程................................................................................9 （一）基础电话网络覆盖阶段： “村村通工程 ”.............................................. 10 （二）光纤宽带网络普及阶段：光纤电信普遍服务......................................12 （三）移动网络深度覆盖阶段：移动电信普遍服务 ......................................13 （四）边疆地区网络攻坚阶段：“ 宽带边疆”.................................................. 16 三、我国电信普遍服务发展状况..............................................................................16 （一）网络基础能力跨越式提升 ......................................................................17 （二）助力脱贫攻坚成效显著..........................................................................19 （三）宽带应用激活乡村新动能......................................................................22 四、我国电信普遍服务推进经验 ..............................................................................26 （一）加强战略引领，顶层设计发挥体制优势..............................................26 （二）坚持人民至上，规范管理完善流程机制..............................................29 （三）坚持统筹联动，多措并举保障建设推进 ..............................................30 （四）坚持使命担当，攻坚克难推进项目实施..............................................32 （五）坚持管理创新，信息手段确保精准落地 ..............................................35 五、结束语..................................................................................................................37 图 目 录 图1第一、二、三批试点对不同地区行政村支持比例......................................13 图2 2018年到2025年电信普遍服务支持基站数................................................14 图3我国农村宽带用户数、百兆及以上用户占比..............................................18 图4我国电信普遍服务行政村光纤网络平均速率（Mbps ）.............................19 图5我国电信普遍服务行政村 4G网络平均速率（Mbps ）..............................19 图6我国行政村通光纤宽带比例..........................................................................21 图7 “三区三州” 通光纤宽带比例............................................................................21 表 目 录 表 1 我国 2018年到2025年电信普遍服务开展情况 ........................................... 15 电信普遍服务发展状况蓝皮书 1当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，新一代信息通信 技术快速演进，基础设施持续升级迭代，受经济社会条件、自然地 理环境和人口分布等因素制约，城乡数字鸿沟已成为各国政府长期 面临的现实挑战。实施电信普遍服务是缩小城乡数字鸿沟的重要措 施，通过国家政策支持，确保电信服务覆盖到所有地区，特别是偏 远和贫困地区，让所有用户在任何地点都能以负担得起的价格享受 同等标准的电信服务。 我国充分借鉴国际经验，紧密结合国情企情， 走出一条中国特色电信普遍服务之路，大幅加快农村及偏远地区宽 带网络覆盖，切实保障了最广大人民利益，有力支撑了乡村振兴和 农业现代化进程。 一、电信普遍服务概念和内涵 在电信网络建设和业务推广普及过程中，农村及偏远地区往往 面临用户分散、电力短缺、安装和维护困难、规模效益差等挑战， 企业缺乏建设意愿，当地居民难以及时享受新型网络和电信业务带 来的好处。为此，全球大多数国家都认同应面向农村及偏远地区提 供电信普遍服务，并建立完善的机制来持续推进。 （一）电信普遍服务概念 电信普遍服务强调普遍性、平等性和可承受性 。国际电信联盟 （ITU）一直致力于推进全球电信普遍服务。 1998年，ITU在《世 界电信发展报告》中对电信普遍服务的特征作出了明确界定。 ITU 指出，电信普遍服务包括服务的普遍性、接入的平等性及用户的可 电信普遍服务发展状况蓝皮书 2承受性三方面内容。服务的普遍性是指不论何时何地，只要有需求 就应该有覆盖全国范围的电信服务。 接入的平等性是指用户在价格、 服务和质量各方面都应得到一视同仁的对待，无关所处地理位置、 民族、性别、信仰。可承受性则是指用户能够以负担得起的价格或 资费水平享受电信服务。 电信普遍服务随数字化发展持续演进。 随着网络连接成为工作、 学习、保持联系和获取基本服务的生命线，用户需要的并不仅仅是 普遍的基本连接，而是更高的连接速率和更好的服务质量。 2022年 4月，ITU发布《 2030年普遍且有意义的连接目标框架》，提出普 遍且有意义的连接（ Universal and Meaningful Connect